REFORMAS ESTRUCTURALES

Al igual que sucedió en otros sectores, notablemente en la educación y las telecomunicaciones, durante el siglo XX México avanzó mucho en la cobertura de servicios para su población. Así, para finales del siglo pasado, 90.5% de la gente sabía leer y escribir y 94.8% contaba con electricidad en su casa. Sin embargo, estos importantes logros se fueron rezagando ya que los avances en la calidad de los servicios eran mucho más lentos de lo que se observaba en otros países. A inicios de este siglo, era ya claro que Pemex había sido orillado a mantener un modelo de negocios arcaico, que le obligaba a asumir todos los riesgos inherentes a la actividad de exploración y producción, además de enfrentar una carga fiscal insostenible. Antes de la reforma, nuestra energía eléctrica era cara (73% más que en Estados Unidos) y producirla era altamente contaminante.

En el sector de hidrocarburos, con el inicio del declive natural del yacimiento Cantarell, la producción petrolera pasó de 3.4 millones de barriles diarios, en 2004, a sólo 2.5 millones de barriles diarios, en 2012. México contaba en 2012 con reservas probadas equivalentes a 10 años de producción, pero se trataba de recursos cada vez más difíciles de extraer.

• El mayor reto exploratorio era tener acceso a los recursos prospectivos, los cuales en su mayoría estaban localizados en yacimientos de gran complejidad que demandan capacidades de ejecución e inversión que solo se pueden alcanzar con la concurrencia de diversas empresas petroleras. Además, resultaba inconveniente que la empresa estatal asumiera por sí sola la totalidad de los riesgos inherentes a estas nuevas actividades.

• Distintos países han ajustado su legislación ante los retos que representa el nuevo entorno de yacimientos cada vez más complejos, que requieren de grandes inversiones, compartir riesgos, así como desarrollar y aplicar nuevas tecnologías. Las reformas de Brasil, Colombia y Noruega daban muestra clara de ello, al diseñar esquemas que promovieron la producción en yacimientos de petróleo no convencional.

• México aún estaba por detonar su potencial en yacimientos de este tipo y por aprovechar sus beneficios. Si se toma como referencia a nuestro mayor socio comercial, en 2012 se otorgaron 9 mil 100 permisos de perforación a 170 empresas en los Estados Unidos de América en yacimientos de petróleo y gas de lutitas, mientras que en México se perforaron sólo 3. Asimismo, la producción de gas de lutitas había aumentado ocho veces en Estados Unidos desde el año 2000 para representar, en 2013, cerca del 40% de la producción de gas natural en dicho país.

Pemex carecía de la infraestructura, capacidad tecnológica y recursos financieros suficientes para aprovechar los yacimientos petroleros no convencionales o en aguas profundas de México. La exploración y extracción de hidrocarburos en aguas profundas (a distancias de más de 500 metros de la superficie del mar) implica un riesgo significativamente mayor al enfrentado en aguas someras o en tierra. Los costos de perforación en aguas profundas son aproximadamente 10 veces mayores a las correspondientes en aguas someras y 100 veces mayores a los de yacimientos terrestres, con probabilidades de éxito relativamente bajas.

• En la parte del Golfo de México que corresponde a los Estados Unidos, más de 70 empresas perforaron 137 pozos con profundidades superiores a 500 metros en 2012, mientras que en México Pemex intervino apenas seis.

• La práctica internacional más extendida es que las empresas realicen operaciones en aguas profundas con esfuerzos compartidos. Era clara la necesidad de darle a Petróleos Mexicanos la oportunidad de actuar en igualdad de condiciones que otros operadores petroleros en el mundo.

• También era conveniente que el sector de hidrocarburos tuviera la misma transformación que se ha observado en sectores económicos abiertos a la competencia, con el objeto de que la extracción de nuestros recursos pudiera darse en las mejores condiciones para México.

En el país se registraban alertas críticas por desabasto de gas natural, un combustible menos contaminante y más económico.

• Las importaciones de gas natural habían crecido considerablemente en los últimos 15 años; entre 1997 y 2012, y las importaciones de gas natural subieron de 3% a 33% del consumo nacional. Este fenómeno se incrementó a partir de 2008 debido a la disminución del precio del gas natural en Norteamérica.

• En noviembre de 2012, el Sistema Nacional de Gasoductos alcanzó su tope máximo de transporte, lo que limitaba la importación de gas natural por ductos y resultó en problemas de abasto de gas natural.

En la industria eléctrica, las demandas sobre la Comisión Federal de Electricidad eran desproporcionadas. Se esperaba de la CFE que continuara electrificando a todo el país, que creciera el suministro de electricidad a la misa velocidad que el resto de la economía, que transitara a energías limpias y que sus precios fueran cada vez más bajos. La magnitud de la tarea era imposible para una sola empresa y, por ende, el resultado era lo opuesto de lo que se requería: la energía en México era bastante más cara que en países vecinos; la infraestructura de la CFE era cada vez más vieja y contaminante; y las zonas no electrificadas continuaban desatendidas. 

• Con la debilidad de la CFE y considerando que el alza de tarifas no era una opción para restaurar la salud financiera de la empresa, se tornaba indispensable reducir los costos de producción. El análisis de cada segmento de la industria eléctrica nacional permitió identificar áreas de oportunidad significativas para incrementar y distribuir eficiencias y lograr ahorros que redundaran en beneficio de la sociedad.

México presentaba un retraso significativo en el despliegue de energías limpias, a pesar del gran potencial que ofrece su territorio, particularmente en energía eólica, geotérmica, hidráulica y minihidráulica, biomasa y solar. Era necesario agregar capacidad a gran escala mediante la creación de un mercado competitivo de generación administrado por el Estado.

• En 2012, México aprobó la Ley General de Cambio Climático, que establece como meta nacional la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en 30% para el año 2020 y en 50% para el 2050, en relación con la línea base de emisiones del año 2000. Dicha Ley es precisa en cuanto a la contribución que se espera del sector energético, particularmente de la industria eléctrica, la cual deberá promover que al menos 35% de la generación eléctrica del país provenga de fuentes limpias en 2024. En ausencia de grandes inversiones para modernizar el sector, la adopción de un “Gran Impulso Ambiental”, como lo ha bautizado la CEPAL, hubiera sido imposible.²

² https://www.cepal.org/es/programa-cooperacion-cepal-bmzgiz/temas/gran-Impulso-ambiental

1) Hidrocarburos

En primer lugar, cabe destacar lo que no cambió: la Nación mantiene la propiedad de todos los hidrocarburos en el subsuelo.

Se eliminan las barreras a la competencia– empresas de todo el mundo pueden llevar a cabo actividades de exploración, producción, y refinación de petróleo; procesamiento y transporte de gas natural; y, transporte, almacenamiento y distribución de gasolina.

Pemex se transformó en una Empresa Productiva del Estado (EPE). Ahora puede adoptar las mejores prácticas a nivel internacional y asociarse con otras empresas para mejorar sus capacidades técnicas y financieras.

Se constituyó el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, que administra, de forma transparente y con visión de largo plazo, los ingresos que corresponden al Estado por las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos.

Se sentaron las bases de la Estrategia Integral de Suministro de Gas Natural, cuyo principal componente es la expansión de la red nacional de gasoductos.

2) Electricidad

Se creó un mercado eléctrico mayorista centrado en la competencia. La CFE y otros generadores venden libremente la electricidad que producen a los consumidores y suministradores. La competencia asegura que el costo de la electricidad sea el más bajo posible. El mercado mayorista tiene distintos componentes, como son el mercado de energía; el mercado de “reservas de energía” (potencia); un mercado para la transmisión; y un mercado de certificados de energía limpia (CELs).

A partir de la reforma, la planeación para ampliar y modernizar el sistema eléctrico del país se hace de manera independiente. Esta planeación permite, entre otras cosas, que los inversionistas en el sector eléctrico conozcan cuáles son los planes de desarrollo del sistema para los próximos 15 años. También se fortaleció al órgano regulador –la Comisión Reguladora de Energía– y se creó un nuevo operador del sistema, el Cenace, el cual está encargado de definir cuál es la energía más rentable para despachar primero.   

Se transformó a la CFE en una Empresa Productiva del Estado con lo cual se le otorga un mandato claro de generación de valor. A la nueva CFE se le quitaron muchos controles regulatorios y tratos fiscales discriminatorios; se le dotó de un gobierno corporativo moderno y se redujo su pasivo laboral. La CFE se reorganizó en un sistema de empresas de generación, transmisión, distribución y administración para para una mejor operación del sistema eléctrico nacional.Se constituyó el Fondo de Servicio Universal Eléctrico para asegurar que la electrificación de comunidades rurales y zonas urbanas marginadas cuente con el presupuesto adecuado

3) Energías limpias

Para incentivar una mayor generación de energía limpia, se crearon los Certificados de Energía Limpia (CELs) que establecen obligaciones de consumo de energía eléctrica generada a partir de fuentes como el sol o el viento. Las subastas de energía que se implementaron con la reforma le dan además certidumbre a los inversionistas para el desarrollo de sus proyectos. 

Se creó un marco regulatorio específico para la geotermia, con el fin de aprovechar este valioso recurso en la generación de energía eléctrica.

1) Hidrocarburos

Más de 70 nuevas empresas de 20 países se sumaron a la exploración y extracción de hidrocarburos y comprometieron inversiones por más de 160 mil millones de dólares y más de 900 mil empleos nuevos. Para 2018, cerca de la mitad de las reservas probadas de petróleo eran resultado de los hallazgos del sector privado.

En promedio, el Estado recibiría 74% de las utilidades e ingresos generados por las actividades de exploración y extracción de petróleo que realicen dichas empresas.

Pemex se asoció con distintas empresas para desarrollar los campos petroleros Trion (aguas profundas), Cárdenas-Mora y Ogarrio (campos terrestres).

A junio de 2018, la Secretaría de Energía otorgó permisos para la importación de volúmenes máximos de gasolinas, diésel y gas L. P., que equivalían a más de 10 veces el consumo de cada uno de estos productos.

Se establecieron 46 nuevas marcas de gasolineras ─distintas a Pemex─, que ofrecen nuevas opciones en beneficio de los consumidores mexicanos. Hacia comienzos del 2018, las cinco con mayor presencia eran Oxxogas, Grupo Gasored (ahora Total), Petro-7, Hidrosina y Orsan.

Al cierre de 2018, se logró la mayor expansión de la red nacional de gasoductos en un sexenio con la construcción de 7 mil 521 km de nuevos gasoductos, sumando más de 18 mil 500 km.

2) Electricidad

La tarifa doméstica de bajo consumo ─que paga 99% de los hogares─ dejó de subir cada año, y a junio de 2018 había disminuido 16% en términos reales respecto al inicio del sexenio.

Las empresas ya pueden contratar su suministro eléctrico con compañías distintas a CFE a precios competitivos. Para las empresas que consumen altas cantidades de electricidad, el precio es ahora más cercano a lo que pagan las empresas de nuestros principales socios comerciales. De hecho, en las subastas de energía de largo plazo de 2016-2018 se lograron los precios más bajos de electricidad a nivel mundial.

A junio de 2018, el Fondo de Servicio Universal Eléctrico hizo posible que 1.5 millones de habitantes más tuvieran acceso a electricidad por primera vez en sus hogares.

LOGROS DE CFE

• Mayor capacidad de generación eléctrica
  7% mayor que al inicio de la Administración.

• Empresa de energía
  Ahora también es la décimo segunda comercializadora más importante de gas natural en América del Norte.

• Generación eléctrica limpia
  Disminuyó sus emisiones de dióxido de carbono 40% entre 2012 y julio de 2018. Equivale a sacar de circulación a 7.5 millones de vehículos.

• Fortalecimiento financiero
  Se logró un menor endeudamiento y se disminuyeron los costos operativos.Además, en 2016 y 2017 obtuvo las mayores utilidades en su historia.

• Mayor cobertura
  Tiene 6.5 millones de clientes más que al cierre de 2012, lo que representa un aumento de 18%.La cobertura del servicio de energía eléctrica alcanzó a 98.68% de los habitantes del país.

• Apoyo a la economía familiar
  Desde enero de 2015 y hasta el cierre del sexenio, la tarifa de luz que pagaba el 99% de los hogares no subió, lo que representaba una reducción de 16%, en términos reales, con respecto a diciembre de 2012.

• Disminución del pasivo laboral
  Se llegó a un acuerdo histórico que disminuyó en más de la mitad el pasivo laboral de la CFE, con un ahorro de 160 mil millones de pesos. 

  3) Energía limpia

  De 2012 a 2017, el porcentaje de electricidad generada a partir de fuentes limpias creció de 17% a 21%, y se sentaron las bases para que se logre la meta de 35% en 2024, establecida en la Ley de Transición Energética.

  Dejamos en desarrollo 65 nuevas centrales de generación limpia (46 solares y 19 eólicas) en 17 estados cuya entrada en operación estaba planeada para el 2020.

  

  Al cierre del sexenio, incrementamos la capacidad de generación eólica y solar a 3.4 veces la de 2012. Con las 65 nuevas centrales limpias se previó cuadruplicarla hacia 2020.

  A junio de 2018 se otorgaron 25 permisos de exploración de recursos geotérmicos con la visión de que, en los próximos años, estos permisos aumenten 50% la capacidad de generación geotérmica.

  

  Proceso político de la Reforma Energética³

  

  ³ Fuente: Gobierno de la República, 2018

México en 2012 era muy distinto al México del siglo anterior. Su sociedad estaba más expuesta a las grandes tendencias globales; su economía enfrentaba competencia de todo el mundo; y su política era más abierta y democrática. Sin embargo, estos cambios se habían dado al margen del sistema educativo que mostraba cada vez mayores signos de obsolescencia.

Existía, al inicio del sexenio, un gran consenso nacional de que la educación debía ser la prioridad más importante de la agenda pública. El diagnóstico, producto de años de análisis por parte de gobiernos, sociedad civil y el propio magisterio, era claro. El sistema educativo enfrentaba dos grandes retos que actuaban como lastres para su modernización y que debían de estar al centro de cualquier reforma educativa.

El primer reto era producto de la historia. A principio de la década de 1990 se llevaron a cabo cambios en la operación del sistema educativo que buscaban eliminar deficiencias derivadas del centralismo y la burocracia que se habían acumulado prácticamente desde la creación de la SEP en 1921. Dos resultados no deseados de aquellos cambios habrían de debilitar la educación en México durante las siguientes dos décadas: la dilución de responsabilidades entre el gobierno federal y los estados; y, el fortalecimiento y la politización de los liderazgos sindicales seccionales. Este último impedía, entre otras cosas, la capacidad de adaptación del sistema a las necesidades cambiantes de los estudiantes, incluyendo la actualización del proceso de ingreso, promoción, permanencia y evaluación de los docentes.

El segundo reto era, al contrario del primero, producto de la modernidad. El mundo vivía- y continúa inmerso- en una verdadera revolución del conocimiento, de la tecnología y de la educación. Las escuelas en todo el mundo se adaptaban a este cambio y nosotros, a juzgar por los resultados de los alumnos mexicanos en pruebas internacionales, nos estábamos quedando atrás. De acuerdo con los resultados de PISA 2012, el panorama en matemáticas, lectura y ciencias de los jóvenes mexicanos de quince años y escolarizados demostraba rezagos:

• 55% de los alumnos mexicanos no alcanzaron el nivel de competencias básico (nivel 2) en matemáticas (promedio OCDE: 23%).

• Menos del 1% de los alumnos mexicanos de 15 años logró alcanzar los niveles de competencia más altos (niveles 5 y 6) en matemáticas (promedio OCDE: 13%).

• 41% de los alumnos mexicanos no alcanzaron el nivel de competencias básico en lectura (nivel 2) (promedio OCDE: 18%)

• 47% de los alumnos mexicanos no alcanzaron el nivel de competencias básico (nivel 2) en ciencias (promedio OCDE: 18%). El alumno promedio en México obtuvo 415 puntos en ciencia. El puntaje promedio en la OCDE fue de 501, una diferencia con México que equivale poco menos de dos años de escolaridad.

Era urgente pasar de un sistema que no estaba diseñado para promover la innovación y la adopción de nuevas formas de conocimiento, a uno cuyo eje fuera la calidad y la adquisición de habilidades para continuar aprendiendo durante toda la vida. De todas las reformas emprendidas en el gobierno, sabíamos que la educativa sería la de más lenta maduración- pero, también, sabíamos que era la más importante y de mayores beneficios.

_¹ Esta sección toma las ideas plasmadas en el capítulo ¿Por qué era indispensable una Reforma” del libro “Reforma Educativa”, de Otto Granados Roldán, editado por el Fondo de Cultura Económica.

Esta transformación estructural se basó en tres pilares: la profesionalización de los maestros y su mejora salarial a partir del mérito; la modernización de los contenidos educativos; y el fortalecimiento de las escuelas, tanto en su operación como en su infraestructura. En la elaboración del Nuevo Modelo Educativo –y, de hecho, en todo el proceso de esta Reforma– participaron más de 300 mil personas y se escucharon todas las voces, especialmente las de los profesores y los padres de familia.

Mejora en la calidad de la educación

• Se estableció como mandato que la educación en México, además de ser laica, gratuita y obligatoria, también sea de calidad.

Entre los principales cambios, destaca la concentración en los Aprendizajes Clave ─aquellos que permiten seguir aprendiendo a lo largo de la vida y que contribuyen al desarrollo integral de los estudiantes─ y la incorporación del desarrollo de habilidades socioemocionales. Además, cada comunidad educativa podría decidir cómo utilizar una parte de su jornada escolar.

• Para que las propias comunidades escolares participen en la toma de decisiones para mejorar la educación de los alumnos, se pusieron en marcha la Estrategia Escuela al Centro y el Calendario Escolar Flexible.

Educación inclusiva al alcance de todos

• Una educación de calidad debe conjugarse con la equidad, es decir, que todos los estudiantes,sin importar su origen, género, condición socioeconómica o discapacidad alguna, deben adquirir los conocimientos y habilidades necesarios para integrarse y participar activamente en la sociedad.

Mérito y reconocimiento de la vocación docente

• El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) se convirtió en un organismo constitucional autónomo, responsable de evaluar la calidad, el desempeño y los resultados del Sistema Educativo Nacional.

• Se reformó la Ley General de Educación y se expidieron la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.

Con el Servicio Profesional Docente, por primera vez el esfuerzo y las destrezas de cada docente son los atributos que determinan el desarrollo de su carrera profesional.

• El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) se convirtió en un organismo constitucional autónomo, responsable de evaluar la calidad, el desempeño y los resultados del Sistema Educativo Nacional.

Por su complejidad e implicaciones sociales, se insistió desde su promulgación que la Reforma Educativa comenzaría a mostrar sus resultados en el mediano plazo. Sin embargo, en los primeros años de su implementación fue posible apreciar algunos avances significativos.

a) La profesionalización de los maestros y su mejora salarial a partir del mérito.

• Para apoyar el desarrollo de las y los maestros, se creó el Servicio Profesional Docente, que estableció reglas claras para su ingreso, promoción y permanencia dentro del Sistema Educativo Nacional.

• Desde el ciclo escolar 2014-2015 y hasta el 2 de agosto de 2018, se llevaron a cabo más de 1.5 millones de procesos de evaluación de ingreso y promoción a cargos de Dirección, Supervisión y Asesoría Técnica Pedagógica en Educación Básica y Media Superior, así como de evaluación diagnóstica y del desempeño en sus tres vertientes.

• Más de 200 mil docentes, con resultado idóneo en sus evaluaciones, se incorporaron al servicio público educativo o recibieron una promoción para desempeñar un cargo superior al que ostentaban.

• Durante el ciclo escolar 2017-2018 se otorgaron más de 14 mil incentivos a los docentes y técnicos docentes en Educación Básica que obtuvieron resultado “Excelente” o “Destacado” en la Evaluación del Desempeño. Este incentivo representa un incremento salarial de 35% sobre su salario base.

b) El fortalecimiento de las escuelas, tanto en su operación como en su infraestructura.

• Para mejorar las escuelas, a partir del Censo del INEGI, se emprendió la mayor inversión en infraestructura escolar que México haya realizado en su historia: de 2013 a 2018 se invirtieron alrededor de 139 mil millones de pesos, superando lo invertido en los dos sexenios anteriores juntos.

  

• Con el Programa Escuelas al CIEN se rehabilitaron 30 mil planteles.

• Se cuadruplico el número de Escuelas de Tiempo Completo; al final del sexenio sumaban más de 25 mil, en beneficio de 3.6 millones de alumnos.

c) La modernización de los contenidos educativos

• Para que los alumnos aprendieran a aprender, se estableció el Nuevo Modelo Educativo. Nos centramos en los aprendizajes clave y los adaptamos a la nueva realidad mundial para que los estudiantes adquirieran nuevos conocimientos, competencias y destrezas a lo largo de su vida.

• Se impulsó una educación para la libertad, la responsabilidad, la innovación y la creatividad.

• Se establecieron nuevas estrategias como:

  1. Cultura en tu Escuela, para que todas las niñas, niños y jóvenes apreciaran y experimentaran el arte y la cultura.

  2. Salud en tu Escuela, para promover la actividad física en las escuelas, así como estilos de vida sanos.

  3. Estrategia Nacional de Equidad e Inclusión, para brindar acceso a una educación de calidad a todos los grupos sociales.

     

  4. Estrategia Nacional para el Fortalecimiento de la Enseñanza de Inglés, que incorpora la enseñanza del idioma inglés desde el tercer año de Preescolar hasta el tercero de Secundaria, y con la cual los estudiantes de educación indígena aprenderían inglés como tercera lengua.

d) La calidad, equidad e inclusión en el sistema educativo mexicano

• En el ciclo escolar 2017-2018, la educación pública se mantuvo como la principal opción de enseñanza en el país, al atender a 86% de los casi 36.5 millones de alumnos de la matrícula total en la modalidad escolarizada del Sistema Educativo Nacional.

• La Educación Básica atendió a 25.4 millones de alumnos, alcanzando una cobertura de 95.4%.

• En Educación Media Superior, la matrícula escolarizada ascendió a más de 5.2 millones de estudiantes ─800 mil alumnos más que en el ciclo escolar 2012-2013─ y alcanzó una cobertura de 78.5%. Al considerar al sistema no escolarizado, la cobertura total de este tipo educativo alcanzó 84.6% y una matrícula total de 5.6 millones de alumnos, es decir, 1 millón 200 mil estudiantes más que en ciclo escolar 2012-2013.

• En Educación Superior se atendió a más de 4.2 millones de estudiantes en los niveles técnico superior, normal y licenciatura (en sus modalidades escolarizada y no escolarizada) ─800 mil alumnos más que en el ciclo escolar 2012-2013─, alcanzando una cobertura de 38.4%.

e) La recuperación de la Rectoría de la Educación

• Para transparentar el uso de los recursos públicos, se estableció el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), que inició en 2015 como el mecanismo de pago único para cubrir los servicios de Educación Básica y Normal, incluidos los gastos de operación y otros conceptos.

En este documento puedes conocer cómo y en qué términos se definieron las principales transformaciones del sistema educativo mexicano y sus líneas de acción a 2015.

Una de las conclusiones de los Diálogos por la Justicia Cotidiana, convocados por el Gobierno de la República en 2015, fue que acercar la justicia a las personas radica ─entre otras cosas─ en facilitar trámites y hacer más accesibles los servicios que brinda el Estado.

Previo al inicio de la Administración 2012-2018, el número de normas y trámites que se demandan en la vida diaria había crecido significativamente. En 2015, existían alrededor de 150 mil normas, de las cuales se derivaban ─aproximadamente─ 130 mil trámites. Lo anterior derivaba en duplicidad y contraposición entre las normas, lo cual elevaba su costo y dificultaba a las personas su cumplimiento.

Un sistema de normas y trámites complejo exacerba la brecha de desigualdad, genera desconfianza en las instituciones y, de esta manera, incide de forma negativa en la democratización y el desarrollo económico del país, por lo cual resultaba imperativo emprender una reforma en la materia.

Tras la expedición de la Ley General de Mejora Regulatoria, se creó un Sistema Nacional de Mejora Regulatoria que coordina a todas las autoridades públicas de los tres ámbitos de gobierno para la perfección de las regulaciones, la simplificación de los trámites y el mejoramiento de los servicios.

La Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) se transformó en la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER), a cargo del Sistema Nacional de Mejora Regulatoria.

Se creó también el Catálogo Nacional de Regulaciones, Trámites y Servicios, un portal de internet en el que los ciudadanos pueden consultar todas las regulaciones, los trámites y los servicios de las autoridades públicas federales, estatales y municipales. En el Catálogo, los ciudadanos cuentan con un expediente electrónico único para que no tengan que volver a entregar documentos que les fueron requeridos previamente.

La herramienta de Análisis de Impacto Regulatorio promueve que los beneficios de las regulaciones superen a sus costos y que representen la mejor alternativa para atender una problemática específica. Finalmente, se creó el Observatorio Nacional de Mejora Regulatoria, una instancia ciudadana que vigila el cumplimiento de la Política de Mejora Regulatoria.

• Empoderar al ciudadano, brindándole certeza en los tiempos, procedimientos y costos de los trámites que debe realizar ante los tres órdenes de gobierno.

• Reducir el tiempo y el costo que los ciudadanos y las empresas dedican a trámites gubernamentales.

• Elevar la calidad de los servicios públicos.

• Fortalecer el marco jurídico que protege a la ciudadanía ante acciones improvisadas o injustificadas de las autoridades.

• Eliminar obstáculos para empresarios y emprendedores.

La Reforma es un buen ejemplo de un conjunto de medidas que se tomaron proactivamente para evitar problemas futuros. Si bien el nivel de endeudamiento de estados y municipios del país no representaba un riesgo para la economía nacional, el uso cada vez más recurrente de deuda pública para financiar gasto local  volvía vulnerables las finanzas públicas de algunos gobiernos locales. Por ello, como una acción preventiva, se realizó un replanteamiento sobre el manejo responsable de sus finanzas públicas.¹

A partir de 2001 las entidades y municipios pudieron utilizar los ingresos que recibirían de la Federación como garantía de pago para sus obligaciones de deuda. La solidez de estas garantías, junto con las crecientes necesidades de gasto, habían propiciado cada vez más el uso del endeudamiento. De acuerdo con la SHCP, la deuda de estados y municipios pasó de 160.1 mil millones en 2006 a 434.8 mil millones al cierre de 2012. Como porcentaje del PIB nacional, la deuda subnacional pasó de representar 1.6% en 2006 a 2.9% en 2012.

En nuestro país, los estados y los municipios reciben recursos del Gobierno Federal a través de las llamadas participaciones y aportaciones las cuales representan alrededor de una tercera parte del gasto del sector público presupuestario. La importancia de que el gasto de los recursos federales y el de los ingresos propios de los gobiernos locales se hiciera con mayor orden, claridad y transparencia era evidente al inicio de la Administración. También lo era la necesidad de contar con reglas claras para la contratación de deuda. Una manifestación de lo anterior eran las altas tasas de interés que pagaban los gobiernos locales cuando contrataban deuda, aun cuando ésta contara con garantías federales.

1 Un desarrollo más amplio de los antecedentes a la Reforma, su contenido y sus resultados se encuentra en “Reforma en Materia de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios”, Marcela Andrade Martínez, Fondo de Cultura Económica.

La reforma constitucional en materia de Disciplina Financiera facultó al Congreso de la Unión para legislar sobre reglas de presupuesto, endeudamiento y transparencia presupuestaria, aplicables a los gobiernos estatales y municipales.

La Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios que siguió a la reforma constitucional se desarrolló en cinco ejes: 1) reglas presupuestarias y de ejercicio del gasto; 2) sistema de alertas; 3) reglas de contratación de deuda y obligaciones; 4) Registro Público Único; y 5) garantía federal a la deuda contratada por estados y municipios.

Se implementaron reglas claras para normar el proceso de elaboración del presupuesto fiscal y la ejecución del gasto con el objetivo de obtener presupuestos balanceados y llevar a cabo una mejor planeación y ejercicio del gasto.

A través de distintos indicadores para medir el nivel de endeudamiento, se mandató un sistema de alertas referenciado a un “semáforo de sostenibilidad”.

Se establecieron definiciones claras para cumplir con el mandato constitucional de contraer obligaciones de largo plazo solamente para destinar los recursos a inversiones públicas productivas o al refinanciamiento de deudas existentes. o a su refinanciamiento o reestructura, lo cual debía realizarse bajo las mejores condiciones del mercado. Bajo la nueva legislación, la autorización para contratar empréstito u obligaciones de largo plazo debe ser por mayoría calificada por parte de los Congresos locales, aunado a que el Congreso local analizará el destino, la capacidad de pago y el tipo de garantía siendo contratado.

Para obligaciones de corto plazo no es necesaria la autorización del Congreso local, siempre y cuando se cumplan con distintos requerimientos, incluyendo límites al monto de la deuda y el requerimiento de que ésta se liquide ─a más tardar─ tres meses antes del término de mandato del gobierno correspondiente.

Se ampliaron las facultades fiscalizadoras de la Auditoría Superior de la Federación para abarcar la deuda pública y las garantías que otorgara el gobierno federal respecto de empréstitos de los estados y los municipios, así como para fiscalizar el destino y el ejercicio de los recursos de los financiamientos contratados por parte de los gobiernos locales.

Las Constituciones de los estados precisarían ─para efectos de responsabilidades─ que los servidores públicos respondieran por el manejo indebido de los recursos públicos y la deuda pública, determinando que las entidades locales de fiscalización revisarían las acciones de estados y municipios en materia de fondos, recursos y deuda pública.

Ahora, las entidades federativas deben hacer suyos los principios de responsabilidad financiera y hacendaria a través de cinco ejes:

Ejes de los principios de responsabilidad financiera y hacendaria

Las haciendas públicas locales en todo momento deben seguir las reglas que marca la Ley para tener balances presupuestales sostenibles: deben de gastar únicamente lo que presupuestaron o equilibrar el gasto adicional con ingresos excedentes o con deuda.

En los primeros años de implementación de esta reforma, el endeudamiento de las entidades federativas y los municipios, como porcentaje de las participaciones federales, disminuyó de 91% en 2013 a 72% al cierre de 2018. De igual manera, la deuda subnacional total representó X% del PIB nacional, menor al X% registrado en 2012. La primera medición del Sistema de Alertas para Entidades Federativas del nivel de endeudamiento de los estados y municipios fue realizada el 30 de junio de 2017, donde se clasificó a una entidad en endeudamiento elevado, 10 en observación y 20 en endeudamiento sostenible. A diciembre de 2018 se clasificóa 8 entidades en observación y 23 en endeudamiento sostenible.

Fuente: SHCP, 2018, disponible en: https://www.disciplinafinanciera.hacienda.gob.mx/work/models/DISCIPLINA_FINANCIERA/Documentos/SistemaAlertas/2018/CP/Resultado%20del%20SdeA%20Entidades%20Federativas.pdf

El Ejecutivo Federal expidió ─el 25 de octubre de 2016─ el Reglamento del Registro Público Único para transparentar obligaciones financieras y los Lineamientos del cálculo del menor costo financiero para la contratación de financiamientos y obligaciones, mismo que entró en operación el 1 de noviembre de 2016.

Con la creación del Registro Público Único se transparentan la totalidad de los financiamientos y obligaciones a cargo de los entes públicos locales, y no solo aquellos cuya fuente de pago sean las participaciones o aportaciones federales, como ocurría anteriormente. Además, la totalidad de estos financiamientos deben contratarse bajo las mejores condiciones del mercado.

Las telecomunicaciones y la radiodifusión se caracterizaban por ser industrias dominadas por pocas compañías, precios altos y mala calidad en los servicios. La falta de competencia generaba pocos incentivos para invertir y elevar la cobertura, lo que restringía el acceso de la población a los servicios y los encarecía. La regulación que existía para cambiar estas condiciones era obsoleta y poco eficaz.¹

En su estudio sobre políticas y regulación de telecomunicaciones de 2012, la OCDE señalaba que la falta de competencia en el sector de telecomunicaciones le había costado a los mexicanos 129 mil millones de dólares tan sólo entre 2005 y 2009. (OCDE, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, 2012).Penetración en servicios de telecomunicaciones en México, junio de 2013

¹ Un desarrollo más amplio de los antecedentes a la Reforma, su contenido y sus resultados se encuentra en “Reforma en Materia de Telecomunicaciones”, Gabriel Oswaldo Contreras Saldívar, Fondo de Cultura Económica.

Fuente: “Reforma en Materia de Telecomunicaciones”, Gabriel Oswaldo Contreras Saldívar, Fondo de Cultura Económica.

Se elevó a derecho constitucional el acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet. Además de las modificaciones a la Constitución se expidió la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTyR) para propiciar un mejor desarrollo de los servicios en este sector.

Se creó el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) como un órgano con autonomía de presupuesto y gestión para garantizar la competencia en el sector, y se redujeron los requisitos para que nuevas empresas puedan entrar a estas industrias.

Al introducir el concepto de preponderancia económica para operadores de gran tamaño y la posibilidad de establecer la regulación asimétrica necesaria, se promueve la competencia en el sector. Se fortaleció al regulador para evitar que sus resoluciones fueran suspendidas por los tribunales a través de juicios de amparo. Además, se licitaron dos cadenas nuevas de televisión y se amplió el acceso a la inversión extranjera directa, hasta 100% en telecomunicaciones y hasta 49% en radiodifusión.

Se establecieron nuevas obligaciones para las empresas a favor de los consumidores ─como la obligación de los concesionarios de televisión restringida de ofrecer la señal de televisión abierta, y viceversa, y la de otorgar bonificaciones cuando existan fallas en los servicios─ y se decretaron más derechos para las audiencias, reglas para los programas dirigidos al público infantil, así como la promoción de la equidad de género.

Con la Reforma se concluyó la transición de la televisión analógica hacia la televisión digital terrestre (el llamado “apagón analógico”), multiplicando por cuatro la capacidad de enviar señal de televisión.  El cambio implicó, entre otros, la distribución de 10 millones de televisores de forma gratuita en todo el país. La ampliación de la cobertura en telefonía móvil e internet para alcanzar las zonas más alejadas y marginadas del país fue parte central de los cambios. La reforma ordenó al Estado la creación de una red nacional inalámbrica mayorista – la llamada Red Compartida- con objetivos específicos de cobertura nacional. También, se concibió una nueva regulación de uso compartido de infraestructura para que nuevas compañías puedan hacer uso de la ya existente.

A partir del 1 de enero de 2015 se eliminó el cobro de Larga Distancia Nacional.

• Entre 2015 y 2017, el ahorro derivado de la eliminación del cobro de las tarifas de larga distancia nacional ─y de otras medidas similares─ es de 133.7 mil millones de pesos.

El regulador del sector, el IFT, aplicó reglas para nivelar la cancha entre el operador preponderante y otros operadores de menor tamaño (denominada “regulación asimétrica”). Esto permitió mayor competencia y un crecimiento acelerado del sector. En este plazo, se agregaron 18 mil nuevos puestos de trabajo al sector. Destaca también que 2% de la inversión extranjera en el periodo fue destinada a las telecomunicaciones- antes de la reforma era menos de 1% del total.

Entre junio de 2013 y junio de 2018, el costo de la telefonía local fija bajó 5.1%; el de la telefonía móvil, 43.2%, y el de la larga distancia internacional, 40.3%.

Entre 2012 y 2018, el número de usuarios de internet se elevó en más de 30 millones, 82% más que al inicio de la Administración, al pasar de 40.9 a 74.3 millones. A 2019, este número ha aumentado en 39.7 millones de usuarios.

Entre 2013 y 2018, las suscripciones de banda ancha móvil aumentaron de 29 a 70 suscripciones por cada 100 habitantes, mientras que el de banda ancha fija pasó de 40 a 53 suscripciones por cada 100 hogares. El porcentaje de conexiones de banda ancha fija de alta velocidad (igual o mayor a 10 Mbps) aumentó de 8% a 85%.

Con la Reforma, los inmuebles del gobierno pueden ahora ser utilizados por los operadores para desplegar su infraestructura. Esto incluye más de 13,000 edificios federales y los 11 millones de postes de la CFE.

En junio de 2017, el Gobierno de la República publicó la convocatoria de licitación del proyecto de la Red Troncal. Este proyecto buscó habilitar y ampliar una red existente de más de 25 mil kilómetros de fibra óptica, para que las empresas pudieran ofrecer internet de alta velocidad a lo largo de todo el país.

El Programa México Conectado permitió acceso gratuito a internet en más de 100 mil sitios y espacios públicos, como escuelas, hospitales, bibliotecas y parques. La Red Puntos México Conectado (PMC), compuesta por 32 centros de capacitación digital, fomenta el uso de las TIC entre más mexicanos, sin importar su condición social, ubicación o nivel de estudios.

• En estos Puntos, se fomentó la capacitación y mentoría en áreas de Ciencia, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas mediante el programa “Mujeres en STEM, Futuras Líderes”, que benefició a 180 mujeres estudiantes de la mano de la organización U.S.-Mexico Foundation (USMF),

Con el “apagón analógico” se pueden ahora ver más de 650 canales de televisión digital, cuando antes el número era 311 canales. También, liberar la banda de 700 MHz permitió que en marzo de 2018 iniciara operaciones la Red Compartida, una red inalámbrica mayorista que incrementa el acceso a los servicios de telecomunicaciones en todo el país. Al cierre del sexenio 2012-2018, la Red Compartida tenía una cobertura poblacional de 32.2%, y hacia 2024 se proyecta llegar a 92%.

Durante el sexenio 2012-2018 se implementó la Estrategia Digital Nacional con el objetivo de avanzar en la digitalización de la economía, de los trámites gubernamentales y de la educación y la salud a la población. A través de la EDN se homologaron y enlazaron todas las páginas de internet de las secretarías de Estado y, a junio de 2018, se migraron a internet más de 4,400 trámites gubernamentales, destacadamente el  acta de nacimiento.

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